[摘要] 在户籍制度改革中，农民进城不用放弃农村土地，是平稳推进城镇化的一种尝试。“土地与户籍脱钩”能保障转户农民土地权益，但农业生产可能面临两个风险：一是农民进城后，农村土地将撂荒；二是农地细碎化，不利于规模经营。
在户籍制度改革中，农民进城不用放弃农村土地，是平稳推进城镇化的一种尝试。“土地与户籍脱钩”能保障转户农民土地权益，但农业生产可能面临两个风险：一是农民进城后，农村土地将撂荒；二是农地细碎化，不利于规模经营。
作为统筹城乡综合配套改革试验区，重庆市从2010年8月实施户籍制度改革以来，已有近360万农民自愿转户进城，不少土地以代耕、出租、入股等方式流转，土地撂荒情况未出现大的波动，农业生产总体平稳。重庆户改两年多转户农民承包地处置情况初步表明，通过逐渐提高农业比较效益，提高土地租金等，鼓励发展规模经营，转户农民的土地也能得到集约利用，农业发展有更大空间。
户籍不用土地换
在我国城镇化进程中，农民转户进城主要以征地“农转非”和“土地换社保”方式获得市民身份和待遇。但由于农民将土地作为保障的需要，以及农村土地附着权益的增加，很多农民转户进城不愿放弃农地，甚至出现激烈的“土地维权”。
为保障转户农民土地权益，国务院办公厅在2011年第9号文件中，要求“现阶段，农民工落户城镇，是否放弃宅基地和承包的耕地、林地、草地，必须完全尊重农民个人意愿，不得强制或变相强制收回。”在重庆户改政策设计中，也明确规定“户籍不用土地换”，农民转户进城后，仍可保留农村土地权益。
“户籍土地脱钩”、“人地分离”也引起了一些担忧，认为这可能进一步加剧土地撂荒，不利于农业稳定；此外，农民转户后，土地仍掌握在一家一户手中，分散使用，难以规模经营，不利于农业发展。
《经济参考报》记者综合重庆农业、户改部门情况和基层采访，发现这些情况尚未出现。据重庆各级农业部门综合调查，2010至2012年，重庆虽有近360万农户转户进城，涉及承包地300多万亩，但全市粮食播种面积仍然在3390万亩左右，粮食总产量稳定在1130万吨。截至2012年底，重庆粮食已实现“五年丰”。
重庆农业大区涪陵区的承包地约78万亩，常年撂荒地占3%左右。区农委农经站站长何泽富介绍说，户改以来，全区10万多农民转户进城，其承包地要么仍就近耕种，要么交给亲戚或邻居代种，要么将土地流转给农业大户或专业合作社耕种，转户农民土地规模集中度已超过30%，土地流转增速较快。转户农民承包地撂荒率与全区平均水平相当。
重庆市统筹城乡办公室原专职副主任徐强也指出，从重庆两年多户改实践来看，土地撂荒并未出现扩大化趋势，并未威胁粮食安全。转户农民留在农村的土地，可以通过转包、出租、入股等方式，规范流转。
三因素抑制土地撂荒
记者综合采访发现，在农民大规模转户进城的同时，农村未出现大规模土地撂荒，土地规模经营还有进一步发展，主要有三方面原因：
一是重庆户改对象主要是在城市打工的农民工，这些人长期脱离农业生产，转户并不改变土地生产状况。“除了少数距离偏远、地力很差的土地被撂荒之外，农民工在转户前，其实就已将土地交给亲戚、朋友耕种或者流转给农业大户、专业合作社生产。转户并不必然会提高土地撂荒率。”徐强告诉记者，在各区县，不少农民也并非整户转户，全家进城，留在农村的父母或子女仍可以耕种土地。
在开县临江镇青阳村，村民任强转户后，就迁到了镇上居住，家里5亩多土地交给了亲戚种植中药材。任强告诉《经济参考报》记者：“咱三峡库区农村人多地少，人均还不到一亩地。虽然现在很多人转户进了城，但人均土地面积还是不多，一旦有人进城，别人就想拿地来种。”
二是在户改中，就近就地转户比例较高，这些转户“新市民”也可以就近耕种自己的土地。据重庆市户改办统计，在重庆360万转户农民中，就近就地转户比例约在4成左右，不少人“身份是市民，仍在干农活”。江津区慈云镇的舒福全说：“虽然现在转户进了小城镇，但是住的地方到自家水田也只有不到4公里距离，平时骑着摩托车不到10就到了，并不耽误伺候2亩多水稻。”
三是近年来重庆农村土地流转速度加快，土地租金上涨，不少转户农民来到区县城、重庆主城区，有些人地远距离分离的“新市民”愿意将土地流转给大户、专业合作社等新兴农业生产主体，既能解决土地撂荒，也在一定程度上实现了土地适度规模经营。
在涪陵区马武镇石朝门村，国全蔬菜专业合作社就流转了全村大量转户群众土地。“以前农民一家一户种地难赚钱，种水稻、玉米只能维持温饱。一些人觉得种地又苦又累，宁愿撂荒也不愿种。”合作社社长何国全说，加入土地股份合作社后，土地变成了“金疙瘩”。随着规模效益显现，村里土地租金已从2009年的每亩400多元上涨到600多元，而且每年还能有分红。土地越来越值钱，只要合同规范、风险小，转户农民愿意把土地流转出来。专业合作社也能获得更多的土地资源。
加快农地产权改革
采访中，不少政府官员、专家学者认为，从目前来看，农村土地撂荒的直接原因还是在于农业比较效益太低，农民种地不赚钱。据农情调查，目前重庆人均 承 包 地 面 积 仅 为1 .1亩 左 右 ， 大 多 是 “巴 掌地”、坡耕地，产出效益较差。通过户改通道，大量农民转户进城，能够提高农村人均资源占用量，为现代农业发展提供新的空间。
从目前来看，重庆率先在户改中尝试农民进城不用放弃农村土地，在农村尚未加剧土地撂荒，抑制规模经营。从长远来看，还是应做好详细、规范的制度设计，处理好农民转户进城与农村土地处置之间的关系，既要让“新市民”平稳转入城镇，享受市民待遇，也要保障农村农业稳定，抑制土地撂荒。
相关专家认为，户籍制度改革不可能单兵突进，要使农民进城平稳有序，农业生产不发生大的风险，必须加强农村土地利用制度改革：
首先，要建立、完善在农民进城后，留在农村的土地处置管理平台，提高农业比较效益，提高土地租金等，并通过相关法律、规章明确，农民转户进城后，农村土地不得撂荒。在处置上，鼓励将承包地交给农业大户、专业合作组织经营，按协议分享。对于自愿放弃承包地的，可经集体经济组织同意后转让给其他村社成员或愿意迁入村社的其他农民，转让价格由供需决定，实现规范有偿退出。
其次，要加快农村土地产权制度改革步伐，真正明确土地承包经营权权属关系，要在承包地确权颁证的基础上，通过法律确认村社集体经济组织作为土地所有者、农民作为土地经营、使用者之间的权利关系，依靠落实农民的财产权利，尤其是农民的土地经营权等，使农民真正在法律上拥有、占有、支配、处置这些财产的权利，这样一方面能够解决农民进城后对土地的后顾之忧，另一方面，也能为农业大户、专业合作社等新型农业经营主体发展创造更好环境。
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